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BOURGOGNE

[Article mis en ligne le 03-01-2019]

Paiement pour services environnementaux

Le concept prend forme

C’est un concept plein de promesses, que le gouvernement souhaite encourager. Les paiements pour services environnementaux (PSE) sont revenus cette semaine dans le débat public. Le gouvernement planche sur le sujet, encouragé par l’exemple de la Suisse qui a déjà expérimenté avec succès cette disposition incitative.
«Nous voulons rémunérer les agriculteurs pour le service qu’ils rendent à la nature», avait déclaré Édouard Philippe lors de la présentation du Plan Biodiversité en juillet, après avoir annoncé la mobilisation de 150 millions d’euros sur le budget des Agences de l’eau d’ici 2021 pour expérimenter des dispositifs de paiements pour service environnementaux (PSE).
Pour le moment, rien n’est toutefois décidé, ni sur le contenu, ni sur l’organisation de ces expérimentations. Car les contours de ce dispositif, qui vise à intégrer, dans les revenus des exploitants, les services environnementaux qu’ils fournissent à la société (maintien des paysages, stockage du carbone...), restent flous. Quels services rémunérer ? Comment calculer, et attribuer, les montants ? Quelle sera la nature des obligations ? Autant de questions qui divisent.

Trois guides de bonnes pratiques pour 2019
Sur certaines questions, le ministère de l’Agriculture a d’ores et déjà arrêté ses priorités. Le PSE doit être «volontaire», identifier «un service ou un bouquet de services écosystémiques», qui doivent être payés par un versement «incitatif», si le service est «effectivement fourni». Il prend en compte les externalités positives.
Pour préciser ces critères, l’État a demandé à l’Inra d’étudier plusieurs expériences de PSE, réalisées par des acteurs privés. Objectif : aboutir, avant le second semestre 2019, à la rédaction de trois «guides de bonnes pratiques» à destination des collectivités, des services de l’État et des associations ou entreprises pour «voir éclore des PSE dans un cadre juridique sécurisé», selon Didier Guillaume.
L’un des débats principaux devrait porter sur les services à rémunérer. Si la présence d’externalité positive est évidente dans certains cas (maintien des prairies, des haies, stockage du carbone), elle pose des questions dans d’autres situations. Ainsi, doit-on considérer la réduction des phytos comme une externalité positive pouvant bénéficier d’un PSE ? Pour l’instant, le ministère botte en touche.

L’avenir des PSE se joue à Bruxelles
L’avenir des PSE devrait particulièrement se jouer à Bruxelles. Pour le moment, aucun fonds de la Pac ne peut en effet servir à la création d’un PSE. En cause : les règles de l’OMC, qui empêchent d’accorder davantage qu’une simple compensation au manque à gagner ou au surcoût à un agriculteur qui change de modèle pour un système plus vertueux d’un point de vue environnemental.
Or, le PSE implique une rémunération, et doit donc aller au-delà de la simple compensation, afin d’inciter l’agriculteur à adopter des méthodes d’exploitation ayant des externalités positives sur l’environnement. Le gouvernement souhaite donc l’élaboration, avant la fin de la Pac actuelle, de «dispositifs juridiques valides au regard des règles européennes» qui puisse contourner cette contrainte, au niveau national et européen.
Toutefois, l’avenir et l’efficacité des PSE vont surtout se jouer dans la prochaine programmation de la Pac 2020. Le principal enjeu portera sur la question des eco-scheme, une nouvelle catégorie d’aides du premier pilier, remplaçant le verdissement, qui permettra, selon le projet de la Commission, d’accorder des fonds aux agriculteurs pour leurs actions en faveur de l’environnement ou du climat. Cependant, rien n’est clairement arrêté pour le moment selon le ministère de l’Agriculture.
Le gouvernement français devrait défendre, sur cette question, une ligne ambitieuse, avec une obligation pour chaque État membre de mettre en place ce dispositif, afin d’éviter les distorsions de concurrence, car ces aides sont débloquées au détriment du premier pilier. Une position partagée avec la Commission mais fortement débattue entre États membres.

Les craintes de la France sur les obligations de résultat
Autre point d’achoppement dans les négociations futures  : la réforme des MAEC. C’est l’outil qui se rapproche, dans la Pac actuelle, le plus des PSE. Le projet de la Commission a pour objectif de développer les obligations de résultat, plutôt que de moyen, comme c’est le cas, pour le moment, pour la majorité des Maec. Reste à trouver comme l’indique Didier Guillaume «des indicateurs de résultats pertinents», sachant d’autre part qu’une obligation de résultat peut décourager certains agriculteurs de s’engager dans une démarche à moins de mettre en balance une rémunération très incitative.

Lever les contraintes de l’OMC
Même discours du côté des Chambres d’agriculture, pour qui il est nécessaire d’aller au-delà du dédommagement pour réellement changer les choses sur cette question. «Si on ne donne pas à l’agriculteur un petit plus, qui aille au-delà du surcoût, pour qu’il s’engage, je ne pense pas que cela sera efficace, car le risque est trop grand», indique ainsi Luc Servant, vice-président de l’APCA.

La France va donc demander à la Commission de lever les contraintes OMC, et d’intégrer, dans le dispositif des MAEC, une prime de risque réellement incitative, qui favorise une certaine continuité territoriale. Ces questions devraient être discutées dans les prochains mois. La Commission européenne souhaite adopter un accord politique pour la prochaine Pac avant le printemps 2019, date des prochaines élections européennes. Un calendrier qui risque toutefois de ne pas tenir, face aux blocages, et incertitudes.
agricarb
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